作者：上海所迹数字科技有限公司（所迹数科）｜2026年10月
摘要：“数据二十条”确立“三权分置”后，数据资产能否驱动地方发展，取决于高质量数据集的加工供给能力。本文提出资产、要素、能力三层框架：资产层以国资数据集团授权运营推动公共数据入表与产品化；要素层将公共数据治理为数据集，作为产业政策工具供给企业；能力层以数据券锚定真实交易、全程可追溯，推动企业生产能力转化为数据能力并形成数商生态。三层共同瓶颈是加工供给能力。所迹数科数据盒与数据母机以标准化封装、本地化部署和可追溯调用提供支撑。结论：地方须从数据资源持有者转为数据能力组织者。
2022年，“数据二十条”首次提出数据产权结构性分置框架，将数据产权拆解为数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三项权利。三权各有不同的着眼点：持有权着眼于合法持有与自主管控，解决的是“谁持有、能否控”的归属秩序问题，为后续的利用与流通提供权属起点；加工使用权着眼于在特定场景下对数据进行内部处理和价值增值，是数据从静态“资源”转化为可复用“要素”的核心环节；产品经营权则着眼于对外提供、交易和商业化利用，指向数据价值的市场实现与资产化出口。这一框架之所以构成“基础”，不在于它回答了“数据归谁所有”，而在于它以权利的结构性分置替代了所有权的排他逻辑：三项权利可以同属一个主体，也可以依投入、贡献或约定分置给不同主体，从而在保护持有秩序的同时，为加工、流通和经营预留了制度接口。正是这一接口，使数据从“资源”走向“资产”、从“要素”转化为“能力”成为可能，也才使“数据资产能否成为地方发展新驱动力”这一问题具备了可讨论的制度前提。
一、资产层：授权运营使公共数据成为可运营的国资资产
公共数据授权运营在实践上以地方国资数据集团为主导模式，但这一格局并非制度上的排他安排。从各地探索看，整体授权（上海、福建）、分领域授权（北京）和依场景授权（杭州）并存，浙江等地也允许符合条件的非国有机构参与运营。然而，绝大多数地方最终将授权运营的实施主体落在了新组建或重组的地方数据集团身上，截至2024年，全国新成立或重组的省市两级数据集团为131家，其中国有全资或控股占97.8%；到2025年9月，仅地市级数据集团就已增至187家。
这一选择背后有两重逻辑。其一是安全逻辑：公共数据体量大、敏感度高，运营机构可能直接接触原始数据或仅经简单脱敏的数据，国有性质在安全合规和过程可控性上更可预期。其二是权属与收益逻辑：公共数据在法理上属于国有资产，授权运营产生的经营收益需要一条与国有资本经营预算相衔接的归集通道，成都模式的核心机制正是数据集团经营收益按约定比例上缴、纳入市级国有资本经营收入管理。两重逻辑共同指向一个结论：地方数据集团的使命不是“拿到授权”，而是让授权数据在可控的前提下产生可持续的经营性价值。
但现实与这一使命之间仍有明显落差。公共数据运营长期面临“供不出、流不动、用不好”的结构性矛盾，数据壁垒、质量参差和授权机制不健全共同构成了从“授权”到“运营”之间的断层。与此相关的一个更深层问题是，地方数据集团同时承载着政府的数据治理目标和自身的商业生存诉求，二者并不总是同向。
数据要素作为资产入表本身，并不是资产层成熟的标志。入表是会计确认动作，它回答的是“数据能不能被计量”；而资产层的实质问题是“数据能不能被盘活”。如果入表之后没有持续的产品化运营和交易发生，账面无形资产就不会自动增值，反而可能成为新的沉淀。
理论上可持续的路径，是数据集团把授权数据加工成可定价的数据产品，靠产品质量和场景价值获得收入，进而实现以数据为核心驱动的常态化运营。目前来看，数据集团当前最普遍的困境不是没有数据，而是没有能力把数据加工成可交易的产品，且其在数据产品的投入与数据产品能创造的产出价值之间并不对等。
因此，资产层对数据集团提出的不是一项能力，而是一组递进的能力要求：数据治理的技术能力，决定原始数据能否被加工成可用的数据集；数据价值的判断能力，决定哪些场景和数据集值得优先产品化；数据产品的生产能力，决定数据集能否被封装为标准化、可交付的产品单元；数据产品的经营能力，决定产品能否进入交易通道并形成可复现的收入。这四项能力中任何一环缺失，“授权”就止步于“持有”，“入表”就止步于“记账”，资产层所承诺的国资收益和资产增值都无法兑现。
这一能力缺口，正是所迹数科数据盒与数据母机所瞄准的位置。所迹数科的技术能力源自复旦大学，其核心产品形态“数据盒”本质上是一个经过制备加工的高质量数据集封装单元，它不是原始数据的简单打包，而是完成治理、标注和语义封装之后可交付的产品化形态，可以直接用于数据知识产权申报、数据资产评估，也可以作为高质量数据集进入交易与流通场景。与之配套的轻量化高质量数据集生产系统“数据母机”，支持本地化部署，把数据汇聚、治理、加工到产品输出的全流程放在数据集团自己的安全边界内完成，而不必把原始数据交出去。对于承担授权运营的数据集团而言，这意味着可以在不改变权属与安全格局的前提下，补齐从“拿到授权”到“形成可交易产品”之间最薄弱的那一段加工供给能力；所迹数科提供的全流程服务，则可以进一步承接从汇聚到应用各个环节的落地工作。
资产层的成熟标志，不是某一笔运营收入或某一项入表金额，而是数据产品目录的持续形成和交易通道的常态运转，只有到这一步，公共数据才真正从“可运营的授权对象”变成了“可增值的国资资产”。产品目录不会从授权文件中自动生成，它只能从加工能力中长出来。
二、要素层：公共数据作为产业政策工具的供给与配置
资产层回答的是“哪些公共数据可以变成国有资产”。但大量公共数据——用电、物流、登记、用水——单笔交易价值不高、公益属性强，它们更合理的出口不是进入资产负债表，而是作为产业政策工具供给本地企业。
政府扶持企业，过去的工具是土地、资金、税收，数据是第四个工具，而且是成本最低、边际最宽的一个。本地企业的产品研发、市场判断、风险防控，很多环节都需要公共数据支撑，用电数据反映产能，物流数据反映订单，登记数据反映市场主体的生老病死。这些信息政府手里全都有。
要素层与资产层的评价标准因此不同：资产层看收入与资产确认，要素层看治理后的数据集占比、场景化专区的覆盖广度、企业申请使用的可得性。要素层首先要解决的是：供出去的到底是不是企业能直接用的东西。
要素作用如何体现？无偿供给的应当是治理后的数据集，而非原始数据。
公共数据的无偿使用，不应等同于“把原始数据挂到开放平台上”。国家《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》对授权运营的定义本身就指向这一方向：运营机构对授权范围内的公共数据资源进行“治理、开发”，面向市场提供的是“数据产品和技术服务”，而非原始数据本身；同时明确要求“严格管控未依法依规公开的原始公共数据资源直接进入市场”。这意味着制度层面的默认形态是“治理后的产品”，而不是“原始的条块数据”。但各地开放平台的现实形态与此仍有距离。截至2025年7月，全国已有257个省级和城市的地方政府上线数据开放平台，开放的有效数据集从2017年的8000多个增长到近48万个。
从公共数据开放形式来看，有两种不同模式。
第一种是部门归集的清单模式，这是当前最主流的模式。以部门为单位把原始数据或简单加工后的数据列入开放目录，解决的是“有没有开放”的问题，但数据的可调用性和场景适配性取决于各部门自身的治理水平，标准参差、口径不一。上海无条件开放的数据集11247个，覆盖56个部门；苏州开放平台覆盖155个部门和区县，数据目录超6085个。两个平台的开放体量都不小，但其基础供给形态仍以“部门有什么就开放什么”的清单逻辑为主。
第二种是主题型专区，部门地区已经开始进行探索。主题型开发的意义在于从“我有什么数据”转向“哪个场景需要什么数据集”，从而在源头上把“治理”和“需求”对齐。从提供数据，走向提供带有应用方向、带有使用场景的高质量数据集。上海已在开放平台设立“特色专区”，由上海国资企业库帕思提供数据资源支持，首批上线18个数据集/语料库，其下载量显著高于清单式数据资源。我国台湾地区的数据开放平台中，同样推出了高应用价值主题专区，并形成一套从主题提案、公众咨询、机关评估可行性到释出数据集并持续经营的评估流程，到2023年底已推动气候环境、交通、健康医疗等9项主题、347个主题数据集。
从清单模式到主题型开发再到高质量专区，实质是从“按供给方组织数据”逐级转向“按场景价值组织数据集”。供给单元从“数据表”变成了“数据集产品”：它有明确的场景指向、经过治理的质量基线，以及可供调用的交付形态。主题型开发和高质量专区之所以更具牵引力，是因为它们迫使供给方在开发之前先回答“哪个场景需要什么数据集”，从而在源头上把治理工序和需求对齐。所迹数科的数据盒即是这类高质量数据集的标准化封装单元之一，把治理和语义对齐后的数据集封装为可交付、可评估、可申报知识产权的产品形态，使高质量专区里的数据集不再停留在目录条目上，而是具备进入调用通道的产品形态。
要素层的成熟标志，不是开放目录有多长，而是企业能否按场景申请到经过治理、可以直接使用的数据集。
三、能力层：激活要素资源，建立数据驱动飞轮
资产层解决“数据能不能被确认和计量”，要素层解决“数据能不能被配置和供给”，但两者都还是供给侧的动作。一份公共数据即使完成了入表、进入了供给清单，如果企业申请一次之后就不再调用，它仍然没有成为驱动力。能力层回答的是第三个问题：数据供出去之后，到底有多少被真正用到了、被谁反复调用、在什么场景中产生了作用。这一层的评价标准不是入表金额，也不是供给数量，而是活跃数据集的调用频次、跨企业复用率、数据券履约核销率、产品目录的动销率，以及调用企业是否把公共数据纳入了研发、生产和市场判断的常规流程。供给数量回答的是“政府放出了多少”，使用深度回答的才是“要素能力形成了多少”。两者之间的差距，正是能力层要补的部分。
第一环是激活：数据券锚定真实交易，而真实交易必须可追溯。数据券和用数补贴的有效性，取决于补贴的是“企业领了券”，还是“企业真的完成了交易并使用了数据”。芜湖市2025年3月出台长三角首个“数据券”办法，采取“消费券”模式，企业先签订数据合同即可申领，履约完成后即可兑付，覆盖范围包括数据产品购买、数据服务购买等；全年兑现总额上限1000万元，每家企业每年最多兑付不超过50万元，最高兑现比例22%。这一设计的实质是事前抵扣：补贴在企业决定“买不买数据”的那一刻就介入，降低的是“试”的门槛。对于公共数据来说，
第二环是转化：企业在使用中把生产场景知识转化为可复用的数据能力。企业多年积累的“产线经验、工艺参数、客户画像、供应链判断”等本身不是数据能力，只有当这些场景知识被沉淀为可复用、可交付的数据集或数据产品时，企业才从“用数据的人”变成“产数据的人”。这一转化需要三个条件：有可用的公共数据作为融合底料；有低门槛的工具把企业自有数据与外部数据在统一场景语义下对齐；有可确权、可评估、可追溯的产品形态，使转化结果能够进入交易和资产化通道。所迹数科的数据盒在这一环承担的正是“转化结果的封装与交付单元”的角色：数据集经过治理和语义对齐后，以数据盒形态完成产品化封装，可直接用于数据知识产权申报、数据资产评估和高质量数据集建设；数据母机支持在企业侧或数据集团侧本地化部署，把汇聚、治理、口径对齐到数据盒输出的全流程放在安全边界内完成。当一批本地企业完成这一跃，飞轮的动力就从“政府补贴买数据”切换为“企业自己产数据、卖数据、用数据”。一个区域里如果有几百家企业完成这个转化，就会形成数据加工、数据产品、数据交易的产业生态，这就是地方经济的新增长极。它的本质是区域内企业集体完成了一次轻资产的数字化升级。
第三环是生态：数商密度和区域数据产业生态的形成。飞轮转起来的标志，不是供给清单有多长，而是一批数据要素服务企业能否在本地靠真实需求存活。芜湖数据券的支持范围覆盖了从购买数据产品到数据产权登记、数据资产入表、数据合规评估、数据质量评估、数据资产价值评估等第三方专业服务的全过程，这意味着每一张券同时向两个方向释放需求：一端是企业买数据产品，另一端是企业买治理、确权、评估、封装服务。后者正是数商企业的生存土壤。数据产业发展与数商集群建设的底层逻辑不是“引进几家大厂”，而是让本地形成一个有支付能力、有真实调用记录的服务市场。而服务市场能否形成，同样取决于可追溯：只有每一次治理、每一次封装、每一次调用都能被记录和评价，数商的服务价值才能被计价，数据券才能持续核销，运营方才能把“谁在用、用了多少、效果如何”转化为下一轮供给和补贴的依据。
“可追溯”是数据要素赋能中最重要也是各主体最关心的环节，它同时解决四个运营闭环问题：对数据供给方，它回答“数据被谁用了、用了多少次、用在什么用途上”，使运营效果评价和收益分配有据可依；对数据券管理部门，它提供履约核销的直接操作依据，防止“领券不用”；对数据使用企业，它要求“可用不可见”，在不暴露原始数据的前提下获得定向供给；对安全合规而言，它使调用对象、调用频次、调用用途可锁定、全过程可跟踪，异常调用可干预。所迹数科的数据盒在这一层提供的正是“可用不可见”的交付形态：数据集以封装后的产品单元进入调用通道，对调用对象、调用频次、调用用途实现定向锁定，数据调用全过程可跟踪。对于承担公共数据治理和供给任务的数据集团或运营平台而言，这意味着治理形成的高质量数据集可以在不暴露原始数据的前提下完成定向供给，同时为运营效果评价、数据券核销和收益分配提供直接的操作依据。
可追溯因此不是技术附加项，而是数据券从“发得出去”走向“转得起来”的操作系统。数据券被真实核销，治理后的数据集被反复调用，运营方能够说清楚每一份数据去了哪里、产生了什么。这才是能力层成熟的标志，也是数据资产能否成为地方发展新驱动力的最终检验。
四、结语：数据资产不会自动成为驱动力
回到文章开头的问题：数据资产会成为地方发展的新驱动力吗？
三层价值给出的答案不是简单的“会”或“不会”，而是一个条件判断。资产层让数据“有身份”，要素层让数据“有出口”，能力层让数据“转起来”；三层逐层深入，可以并行发生，也可以相互牵引，但它们共同指向同一个瓶颈：高质量数据集的加工供给能力。
资产层缺了它，入表就止步于记账，账面无形资产不会自动增值；要素层缺了它，开放就止步于原始数据挂网，清单再长也换不来企业的一次真实调用；能力层缺了它，数据券核销一次就断了循环，数商企业没有可计价的服务对象，飞轮转不起来。谁能补上这一能力，三层价值才能真正兑现；补不上，数据资产就只是报表上的一行数字，而不是发展中的一股动力。
这也解释了为什么地方数据集团的使命不能被简化为“拿到授权”。授权只是起点，持有只是前提，入表只是会计确认。数据集团真正要证明的，不是它手里有多少数据，而是它能不能把授权数据加工成可交付的产品、把产品送入可追溯的调用通道、让本地企业从“用数据的人”变成“产数据的人”。同样，地方政府的角色也不只是“把数据交给数据集团”，而是把数据要素当成正式的政策工具来设计：哪些数据适合变现，哪些数据应当以治理后的数据集公益供给，哪些场景需要主题化开发，哪些环节需要数据券锚定真实交易。资产、要素、能力三层，对应的是三种不同的政策逻辑，不能用一套变现逻辑贯穿到底。
从这个意义上说，数据资产能否成为地方发展的新驱动力，不取决于地方拥有多少数据，而取决于地方是否具备把原始数据加工为高质量数据集、把数据集封装为可交付产品、把产品交付到真实场景并持续跟踪其使用效果的组织能力。这种能力只能从一次次真实的加工、交付、调用和反馈中沉淀下来。所迹数科的数据盒与数据母机，正是这一沉淀过程中的一种能力形态：以标准化封装承接治理结果，以本地化部署守住安全边界，以定向调用和全程可追溯支撑运营闭环，为数据集团补齐从“拿到授权”到“形成可交易产品”之间最薄弱的那一段加工供给能力。但比某一家企业更重要的是，地方能否围绕这一能力形成可持续的供给生态：有数商、有产品、有场景、有真实的使用记录。
数据要素的价值，最终不写在供给清单上，而写在企业的研发流程里、写在产业的循环中、写在一个地方把数据转化为能力的组织方式里。数据资产要成为地方发展的新驱动力，前提是地方先成为数据能力的组织者，而不只是数据资源的持有者。这既是三层价值共同指向的结论，也是这篇文章试图回答的问题。
所迹数科专注高质量数据集建设，以场景锁定、语义通贯、效果可评估为标准，数据母机系统、智能体开发能力、数据盒产品定义和全流程服务能力覆盖建、验、装、交易全环节。如果您的城市或机构正在规划数据资产相关的布局，欢迎联系我们交流。
免责声明：市场有风险，选择需谨慎！此文仅供参考，不作买卖依据。
